Tobias Singelnstein (Singelnstein 2018) identifiziert drei Kernaspekte der Veränderungen anhand des Bayrischen Gesetzes, die hier beispielhaft am neuen sächsischen Polizeigesetz gezeigt werden.

a) Befugniserweiterung: Ausweitung der Videoüberwachung mit Gesichtserkennungssoftware, vgl. § 59 Gesetzentwurf des Sächsischen Polizeivollzugsdienstgesetzes.

b) Erweiterung der technischen Einsatzmittel: § 40 Handgranaten und Maschinengewehre; § 63 Öffnung der möglichen einsetzbaren Mittel zur Observation („Die Polizei kann personenbezogene Daten erheben durch: […] sonstige für Observationen bestimmte besondere technische Mittel“) und § 69 „Störsender“.

c) Vorverlagerung der Eingriffsbefugnisse weit ins Vorfeld einer konkreten Gefahr: § 20 Meldeauflagen, § 21 Aufenthaltsanordnung und Kontaktverbot, § 61 Elektronische Aufenthaltsüberwachung (Fußfessel).

Diese Veränderungen bringen Auswirkungen auf die Sicherheitsarchitektur der Bundesrepublik Deutschland und die Position der Polizei in diesem Gefüge mit sich. Diese Sicherheitsarchitektur wird nach den Aufgaben des Staates zur Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung in folgende drei Bereiche untergliedert (Löffelmann 2018): Prävention, Gefahrenabwehr und Strafverfolgung.

Durch die Neufassung der Polizeigesetze verschwimmen jedoch die Aufgaben staatlicher Akteure in Bezug auf Prävention, Gefahrenabwehr und Strafverfolgung. War die Polizei schon immer im Bereich der Prävention innerhalb klarer Grenzen tätig, die sich an den Einsatzmitteln festmachten (Streifenfahrten oder Drogenaufklärung an Schulen), dürfte sie künftig durch Meldeauflagen und Aufenthaltsanordnungen (§ 20 und § 21 des Gesetzentwurfs des Sächsischen Polizeivollzugsdienstgesetzes) präventiv tief in die persönliche Freiheit eingreifen. Ein anderes Beispiel sind geheimdienstliche Tätigkeiten durch die Polizeien. Wegen der Verbrechen der Gestapo galt bislang in Deutschland, fußend auf einem Polizeibrief der westlichen Alliierten von 1949, ein Trennungsgebot von Polizei- und Geheimdienstaufgaben. In Sachsen steht es im Verfassungsrang (Artikel 83). Eine Vermischung polizeilicher Zwangsmaßnahmen der Gefahrenabwehr und geheimdienstlicher Aufklärung weit im Vorfeld konkreter Straftaten bzw. deren Planung muss verhindert werden. Neue weitreichende Befugnisse der Polizei zur Telekommunikationsüberwachung (§ 66 Abs. 1 Nr. 3 Gesetzentwurf Polizeivollzugsdienstgesetz) und das neu aufgenommene „Einsatzmittel“ der V-Personen (§ 64 Gesetzentwurf) verstoßen aber gegen diesen Grundsatz.

Bisher lag es nicht im Aufgabenbereich der Polizei, begangenes Unrecht zu bestrafen, und Gerichte achteten streng darauf, dass Maßnahmen der Polizei, wie z. B. das Verhängen eines Zwangsgeldes, nicht den Charakter einer Strafe bekommen, sondern allein zur Abwehr einer Gefahr dienen (Götz 2013). Zweifelsohne wirkt die Polizei auch schon bisher bei der Strafverfolgung mit, jedoch nur in Form der Amtshilfe (das Zuführen eines Verurteilten) oder zur Unterstützung der ermittelnden Staatsanwaltschaften. Die Feststellung einer Schuld und die Festsetzung einer Strafe sind hingegen alleinige Aufgabe der Gerichte. Dieses Prinzip wird mit verschiedenen Befugniserweiterungen im neuen sächsischen Polizeigesetz ausgehöhlt und mit ihren präventiven Funktionen für die zukünftige Gefahrenabwehr begründet. Diese Begründung kann nicht überzeugen, denn jede Strafe ist ihrem Ziel nach präventiv (täterbezogene Tertiärprävention, vgl. Meier 2010), ohne dadurch ihren Charakter als Strafe zu verlieren.

Aus dem reinen Gesetzestext ist diese Vermischung nur schwer zu identifizieren, erschließt sich jedoch mit dem Wissen, dass der Adressatenkreis der diesbezüglich problematischen Befugniserweiterungen über das „Gefährder-Prinzip“ bestimmt wird. „Zu dem Begriff ‚Gefährder‘ liegt eine in den polizeilichen Fachgremien der Innenministerkonferenz bundeseinheitlich abgestimmte Definition vor. Nach dieser gemeinsamen Definition von Bund und Ländern handelt es sich bei einem ‚Gefährder‘ um eine Person, ‚bei der bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie politisch motivierte Straftaten von erheblicher Bedeutung, insbesondere solche im Sinne des § 100a StPO, begehen wird‘“ (Landtagsdrucksache 6/4746). Die Einstufung einer Person als „Gefährder“ erfolgt durch die Polizei anhand der ihr bekannten Sachverhalte wie z. B. bisherige Straftaten oder Kontakte zu bestimmten Vereinigungen und Personengruppen.

Ein Rechtsmittel gegen die Einstufung als „Gefährder“ existiert nicht, da der Begriff lediglich als interner Arbeitsbegriff der Sicherheitsbehörden konzipiert war: „Der Begriff ‚Gefährder‘ ist ein Arbeitsbegriff der Sicherheits- und Ordnungsbehörden, der in verschiedenen polizeilichen und geheimdienstlichen Kontexten verwendet wird“ (Wissenschaftlicher Dienst des Bundestages, 2008).Trotz dieser ursprünglichen Funktion des Begriffs entfaltet er nunmehr weitreichende bestrafende Wirkungen. So können als „Gefährder“ eingestufte Asylbewerber abgeschoben, in Abschiebehaft genommen oder verpflichtet werden, eine „Fußfessel“ zu tragen (Pany 2017). Hochproblematisch ist, dass bisher der Begriff „Gefährder“ in keinem Gesetz definiert ist (Legaldefinition), jedoch im politischen Diskurs immer wieder als Begründung und Erklärung für Gesetzesänderungen herangezogen wird: „Maas und de Maizière einigen sich auf Maßnahmen gegen Gefährder“ (Frankfurter Rundschau 2017).

So wird auch im Gesetzentwurf des Sächsischen Polizeivollzugsdienstgesetzes der Adressatenkreis bestimmter Maßnahmen beschrieben, ohne den Begriff „Gefährder“ zu nennen. Jedoch ist eine deutliche Überschneidung zu erkennen: „Die Polizei kann gegenüber einer Person zum Zweck der Verhütung von Straftaten anordnen, sich an bestimmten Tagen zu bestimmten Zeiten bei einer bestimmten Dienststelle zu melden (Meldeauflage), wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie im Zusammenhang mit einem zeitlich oder örtlich begrenzten Geschehen innerhalb absehbarer Zeit eine ihrer Art nach konkretisierte Straftat begehen wird“ (§ 20 des Gesetzentwurfs des Sächsischen Polizeivollzugsdienstgesetzes).

„Tatsachen die Annahme rechtfertigen“ entspricht dabei den Erkenntnissen der Polizei, die zu einer Einstufung als „Gefährder“ berechtigen. Zudem standen in der Vergangenheit die polizeilichen Maßnahmen „Meldeauflagen“ und „Gefährderansprache“ oft in einem engen Zusammenhang. Anhand der „Meldeauflagen“ in § 20 des Gesetzentwurfs des Sächsischen Polizeivollzugsdienstgesetzes lässt sich die Vermischung von Prävention, Gefahrenabwehr und Strafverfolgung gut illustrieren: Eine polizeiliche Maßnahme zur präventiven Gefahrenabwehr entfaltet strafende Wirkung für Personen, von denen bisheriges abweichendes Verhalten bekannt ist. Zudem können Meldeauflagen entsprechend dem bisherigen Stand des Gesetzentwurfs des Sächsischen Polizeivollzugsdienstgesetzes als Eingriff in das Grundrecht auf Freizügigkeit allein durch die Polizei angeordnet werden, nur eine Verlängerung steht unter einem Richtervorbehalt.

Seit längerem entstehen im Bereich der öffentlichen Sicherheit und Ordnung neue Akteure und bestehende werden mit weiteren Befugnissen ausgestattet. In Sachsen bestehen neben dem Polizeivollzugsdienst a) die Sächsische Sicherheitswacht (seit 1999), b) die Sächsische Wachpolizei (2002-2006 und seit 2015), c) sogenannte Non-Profit-Ordnungsdienste (Eick 2004) als Wiedereingliederungsmaßnahme für Arbeitslose (z.B. „Bürgerdienst LA“ seit 2009) und d) gemeindliche Vollzugsdienste der Ortspolizeibehörden(Ordnungsämter).

Bemerkenswert ist dabei, dass sich seit kurzem die Städte Dresden und Leipzig einen neuen Vollzugsdienst unter der Bezeichnung „Polizeibehörde“ geschaffen haben (Krahmer 2018b). Die Akteurslandschaft wird also zunehmend unübersichtlich. Äußerlich tragen die unterschiedlichen Akteure beinahe identische Uniformen, lediglich die Beschriftungen wie „Polizei“, „Sächsische Sicherheitswacht“, „Polizeibehörde“ divergieren. Die gravierenden unterschiedlichen Befugnisse sind für den Außenstehenden jedoch nicht unmittelbar ersichtlich.

Der Gesetzentwurf zum sächsischen Polizeirecht verstärkt die Unübersichtlichkeit durch die Befugniserweiterung bzw. -konkretisierung der Polizeibehörden. Zwar ist die eigenständige gesetzliche Regelung der Befugnisse der Polizeibehörden (Ordnungsämter) zu begrüßen, allerdings erlangt damit die hochproblematische Rechtsauslegung dieser Befugnisse durch das sächsische Innenministerium nunmehr Gesetzesrang.

So ist nach §19 Abs. 1 des Entwurfs zum Sächsischen Polizeibehördengesetz die Polizeibehörde befugt, Personen zum Zwecke der Befragung anzuhalten. Nach bisheriger Rechtsauslegung der Staatsregierung wurde diese Befugnis aus der Strafprozessordnung hergeleitet und diente als Begründung für den Eingriff der Mitarbeiter der Ordnungsämter in den fließenden Verkehr: „Gemäß §163b Abs. 1 der Strafprozessordnung (StPO) […] darf die gemeindliche Verwaltungsbehörde nach §§ 35, 36 Abs. 2 OWiG, § 2 oder 3 der Verordnung der Sächsischen Staatsregierung über Zuständigkeiten nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten im Rahmen des Bußgeldverfahrens die Identität des Betroffenen durch Festhalten feststellen; das Festhalten umfasst auch das Anhalte eines Verkehrsteilnehmers im fließenden Verkehr unter strenger Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit“ (Landtagsdrucksache 6/10675). Laut Straßenverkehrsordnung (§ 36 StVO) ist es hingegen lediglich Polizeibeamten gestattet, in den fließenden Verkehr einzugreifen. Auch bezieht sich§ 163b Abs. 1 der Strafprozessordnung ausschließlich auf Polizeibeamte. In der Regel handelt es sich bei Bediensteten der Ordnungsämter aber um nicht verbeamtete Personen.

Mit Bezug auf die bisherige Rechtspraxis der Sächsischen Staatsregierung ist also davon auszugehen, dass § 19 Abs. 1 des Entwurfs des Polizeibehördengesetzes zu rechtswidrigen Maßnahmen der Ordnungsämter führen wird. Von Verkehrsteilnehmern sind Kenntnisse über die StVO zu erwarten, jedoch keine detaillierten Kenntnisse über das Sächsische Polizeibehördengesetz. Demnach muss ein Verkehrsteilnehmer darauf vertrauen dürfen, nur von Polizeibeamten berechtigterweise im fließenden Verkehr angehalten zu werden, nicht jedoch von Bediensteten der Ordnungsämter, die nicht verbeamtet sind. Der Entwurf zum Polizeibehördengesetz würde in dieser Form zu starker Rechtsunsicherheit führen.

Zu weiterer Rechtsunsicherheit führen die offenen Stellen im Polizeibehördengesetz. In § 9 Abs. 2 des Entwurfs steht: „Das Staatministerium des Innern hat durch Rechtsverordnung zu bestimmen: […] welche Anforderungen an das Verfahren für die Bestellung der gemeindlichen Vollzugsbediensteten und der Kreisvollzugsbediensteten gelten und welche Mittel des unmittelbaren Zwangs (§ 40 des Sächsischen Polizeivollzugsdienstgesetzes) die gemeindlichen Vollzugsbediensteten und die Kreisvollzugsbediensteten anwenden dürfen.“ Damit werden wesentliche Aspekte der Legitimität und Stärke des Eingriffs in die Grundrechte durch die Bedienstete der Polizeibehörden (Ordnungsämter) nicht durch ein Gesetz (beschlossen durch das Parlament als Legislative), sondern lediglich durch eine Rechtsverordnung (beschlossen durch die Regierung als Exekutive) geregelt. Dagegen sind die Mittel des unmittelbaren Zwangs des Polizeivollzugsdienstes im Polizeigesetz und die Voraussetzung zur Bestellung zum Polizeibeamten im Beamtengesetz geregelt.

Hinzu kommen Probleme mit rechtsstaatlichen Prinzipien, etwa der Gewaltenteilung. Die neuen Polizeigesetze stärken die Exekutive zulasten der Judikative und übertragen teilweise judikative Funktionen auf die Polizei. Zwar wird im Gesetzentwurf kein zeitlich unbeschränkter Präventivgewahrsam verankert. Dennoch finden sich Beispiele, die in diese Richtung gehen. Die Polizei bekommt in Bezug auf ein vergangenes abweichendes Verhalten einzelner Personen ihrer Praxis nach bestrafende Kompetenzen wie z. B. Meldeauflagen (§ 20) und Aufenthaltsverbote (§ 21).

Die Bevölkerung muss entsprechend dem Prinzip der Rechtssicherheit darauf vertrauen dürfen, dass Maßnahmen nur von Behörden angewendet werden, die hierzu auch eindeutig befugt sind. Wie oben dargestellt, erzeugen Befugnisse der Ortspolizei zum Eingriff in den fließenden Verkehr erhebliche Rechtsunsicherheit. Nach weitverbreiteter Rechtsauffassung setzen die Befugnisse zum Eingriff in die Grundrechte auf Leben und körperliche Unversehrtheit (§ 10 Abs. 1 des Referentenentwurfs des Sächsischen Polizeibehördengesetzes) und Freiheit der Person (§ 10 Abs. 2 des Referentenentwurfs des Sächsischen Polizeibehördengesetzes) voraus, dass sich die Anwendenden in einem besonderen Dienst- und Treueverhältnis zum Staat befinden: „Gemäß Art. 33 IV GG darf die Ausübung hoheitlicher Befugnisse in der Regel nur Angehörigen des öffentlichen Dienstes übertragen werden, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis zum Staat stehen. Mit dem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis sind nur Berufsbeamte gemeint.“ (Fickenscher, 2008. S.116).

Bei Bediensteten der Polizeibehörden (Ordnungsämter) handelt es sich in der Regel um nicht verbeamtete Angestellte, zumindest ist eine Verbeamtung laut Gesetz nicht vorgeschrieben. Auch hat die Sächsische Staatsregierung keinerlei Übersicht über den Personalbestand, die Ausbildung und die Rechtsform des Anstellungsverhältnisses der Vollzugsbediensteten der Polizeibehörden (Ordnungsämter). Sie zieht sich bei der Erklärung über die fehlende Kenntnisse auf das Selbstverwaltungsrecht der Kommunen zurück (Landtagsdrucksache 6/13412). Es bleibt künftig zu klären, ob diese Position Bestand haben kann, auch in Bezug auf die gesetzlich festgeschriebene Fachaufsicht der Staatsregierung über die unteren Polizeibehörden (§ 66 SächsPolG) und die angedachten Befungniserweiterungen durch das neue Polizeibehördengesetz.

Es ist ein wesentliches Prinzip der Rechtssicherheit, dass Menschen nur dann bestraft werden können, wenn sie rechtskräftig verurteilt wurden, und dass Zwangsmaßnahmen nur dann gegen Personen gerichtet werden dürfen, wenn sie Verursacher bzw. Verantwortliche einer konkreten Gefahr sind. Die Polizeigesetze hebeln das letztgenannte Prinzip aus, indem Maßnahmen der Polizei vorbeugend auch dann möglich sind, wenn eine konkrete Gefahr noch gar nicht sichtbar ist. Das Bayerische Polizeiaufgabengesetz ist dahingehend einfacher zu lesen als das sächsische, da das geänderte Prinzip durch den Begriff „drohende Gefahr“ im Gesetzestext selber greifbar wird. Auch beim Sächsischen Polizeigesetz jedoch erfolgt eine Erweiterung der Eingriffsbefugnisse weit in das Vorfeld einer konkreten Straftat hinein.

Die Große einer Gefahr und die zulässigen Zwangsmittel ergeben sich aus der Eintrittswahrscheinlichkeit der Gefahr und der Starke des bedrohten Rechtsgutes. Im Gesetzentwurf wird der Wahrscheinlichkeitsgrad herabgesetzt:

„Die Polizei kann eine Person dazu verpflichten, ein technisches Mittel, mit dem der Aufenthaltsort dieser Person elektronisch überwacht werden kann, ständig in betriebsbereitem Zustand am Körper bei sich zu fuhren und dessen Funktionsfähigkeit nicht zu beeinträchtigen, wenn das Verhalten dieser Person die konkrete Wahrscheinlichkeit begründet, dass sie in überschaubarer Zukunft eine terroristische Straftat begehen wird“ (§ 61 des Gesetzentwurfs des SächsPVDG)

Identische Formulierungen finden sich in § 21 „Aufenthaltsanordnung und Kontaktverbot“, § 61 „Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung und zur gezielten Kontrolle“, § 63 „Längerfristige Observation unter Einsatz technischer Mittel“ und § 66 „Telekommunikationsüberwachung“. In § 80 „Datenweitergabe an andere Behörden“ findet sich folgende Formulierung: „Personen, bei denen Anlass zur Weiterverarbeitung besteht, weil tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass sie in naher Zukunft Straftaten von erheblicher Bedeutung begehen werden.“

Zum anderen wird die Eingriffsschwelle dadurch gesenkt, dass die Qualität des bedrohten Rechtsgutes reduziert wird. In § 23 des Gesetzentwurfs SächsPVDG steht es so: „Die Polizeibehörden können eine Wohnung ohne Einwilligung des Inhabers betreten und durchsuchen […], wenn dies zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit einer Person oder für bedeutende Sach- oder Vermögenswerte erforderlich ist.“ In der Begründung zum Gesetzentwurf wird das so konkretisiert: „Satz 2 stellt sicher, dass auch eine nächtliche Ruhestörung effektiv beendet werden kann. Abweichend zu Satz 1 lässt Satz 2 eine Durchsuchung bereits bei Vorliegen einer dringenden Gefahr für die Gesundheit Dritter ausreichen. Nicht jede nächtliche Ruhestörung wird diesen Anforderungen genügen, sondern nur solche Ruhestörungen, die nach Art, Ausmaß oder Dauer geeignet sind, die Gesundheit der in der Nachbarschaft wohnenden Personen zu schädigen.“

Im geltenden Polizeigesetz ist es nach § 25 zulässig, eine Wohnung „zur Abwehr einer gemeinen Gefahr oder einer Lebensgefahr oder schweren Gesundheitsgefahr für einzelne Personen“ zu betreten, jedoch nicht diese zu durchsuchen. In Zukunft werden Wohnungsdurchsuchungen also erleichtert.

Durch die Herabsetzung der Eingriffsschwellen und das Einführen neuer Maßnahmen weit im Vorfeld einer konkreten Gefahr könnten zukünftig mehr Menschen durch polizeiliche Maßnahmen betroffen sein, ohne konkrete Vorwürfe oder nur aufgrund einer Prognose, dass von ihnen vielleicht eine Gefahr ausgehen kann. Dieses Prinzip wird in der Begründung zum Gesetzentwurf so beschrieben: „Die Nummer 2 des Absatzes 2 verlagert den Anordnungsanlass weiter in das Vorfeld einer konkreten Gefahr und lässt hierzu in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum BKAG (Az. 1 BvR 966/09 und 1 BvR 1140/09, Rn. 112) bei terroristischen Straftaten ein bestimmtes gefahrbegründendes individuelles Verhalten ausreichend sein. […] In Bezug auf terroristische Straftaten und die mit ihnen bedrohten Rechtsgüter sieht das Gericht die Grenze der Erkennbarkeit einer Gefahrenlage noch weiter im Vorfeld einer konkreten Gefahr und erlaubte Überwachungsmaßnahmen auch dann, wenn noch nicht ein seiner Art nach konkretisiertes und zeitlich absehbares Geschehen erkennbar ist, jedoch das individuelle Verhalten einer Person die konkrete Wahrscheinlichkeit begründet, dass sie solche Straftaten in überschaubarer Zukunft begehen wird.‘“ (Begründung des Gesetzentwurfs SächsPVDG zu § 21 „Aufenthaltsanordnung und Kontaktverbot“)

Es ist ein wichtiges Rechtsstaatsprinzip, dass Bürger anhand der Gesetze erkennen können, welche Folgen aus ihren Handlungen resultieren und so staatliche Interventionen abschätzen können. Deshalb müssen Gesetze hinreichend konkret formuliert sein, obwohl sie zugleich so offen gestaltet sein müssen, dass möglichst alle eventuellen Sachverhalte umfasst sind. Das Bundesverfassungsgericht führte hierzu aus: „Je ungenauer die Anforderungen an die dafür maßgebende tatsächliche Ausgangslage gesetzlich umschrieben sind, umso größer ist das Risiko unangemessener Zuordnung von rechtlich erheblichen Belangen.“ (Urteil des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 26.07.2005, 1 BvR 782/94)

Gesetze sollen hierzu ein Übermaß an unbestimmten Rechtbegriffen, Generalklauseln und Auslegungsmöglichkeiten vermeiden. Der Gesetzentwurf zum Polizeirecht erfüllt das Gebot der Normenbestimmtheit nur unzureichend. Denn erstens werden eine Vielzahl neuer unbestimmter Rechtsbegriffe eingeführt wie z. B. „überschaubarer Zukunft“ (u.a. § 21), „nahe Zukunft“ (§ 80) oder „konkrete Wahrscheinlichkeit“ (u.a. § 60). Zweitens ergeben sich Unklarheiten ergeben sich in Bezug auf die Bewaffnung des Polizeivollzugsdienstes (§§ 40 und 46 des Gesetzentwurfs) sowie auf „besondere Formen von Munition“. So ist unklar, ob mit Maschinengewehren und Handgranaten besondere Waffen abschließend geregelt sind und ob der „Taser“ tatsächlich als besondere Munition und nicht als Waffe gelten kann. Auch in der Formulierung „sonstige für Observationen bestimmte besondere technische Mittel“ (§ 63 des Gesetzentwurfs zum SächsPVDG) ist unzureichend geklärt, welche technischen Mittel darunter verstanden werden können.

Bei Formulierungsänderungen im Entwurf zum SächsPVDG ist gegenüber dem geltenden Polizeigesetz unklar, ob es sich um redaktionelle Anpassungen an eine zeitgemäße Sprache handelt oder um Herabsetzungen der Eingriffsschwelle. In § 21 Abs. 3 des geltenden Polizeigesetzes ist zu lesen: „Die Polizei kann eine Person für bis zu zwei Wochen aus einer Wohnung und dem unmittelbar angrenzenden Bereich verweisen und ihr die Rückkehr in diesen Bereich untersagen, wenn dies zur Abwehr einer von dieser Person ausgehenden gegenwärtigen Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit von Bewohnern derselben Wohnung erforderlich ist.“

In § 19 Abs. 1 des Gesetzentwurfs zum SächsPVDG steht hingegen: „Die Polizei kann eine Person für die Dauer von höchstens 14 Tagen aus ihrer Wohnung, einschließlich dem unmittelbar angrenzenden Bereich, verweisen (Wohnungsverweisung) und ihr die Rückkehr in diesen Bereich untersagen, wenn dies zur Abwehr einer von dieser Person ausgehenden gegenwärtigen Gefahr für Leben, Gesundheit oder Freiheit für eine in derselben Wohnung lebende Person erforderlich ist.“ Offenbar ging es beim Austausch des Begriffs „Gefahr für Leib“ durch „Gefahr für Gesundheit“ nicht um eine redaktionelle Anpassung, sondern um ein Herabsetzen der Eingriffsschwelle. Nach verschiedenen Rechtsauffassungen ist eine „Gefahr für Leib“ graduell schwerwiegender als eine „Gefahr für Gesundheit“. Bei einer Leibesgefahr handelt es sich um die Gefahr einer erheblichen Beeinträchtigung der körperlichen Integrität (Fischer 2014). „Eine Gesundheitsschädigung ist nach ständiger Rechtsprechung und überwiegender Literaturauffassung zu § 223 Abs. 1 StGB das Hervorrufen oder Steigern eines vom Normalzustand der körperlichen und seelischen Funktionen nachteilig abweichenden pathologischen Zustands, unabhängig von dessen Dauer (siehe BGHSt 36, 1, 6; 36, 262, 265; 43, 346, 354).“ (Petri 2017)

Im Gesetzentwurf finden sich auch beide Formulierungen „Gesundheit“ und „Leib“, sogar in ein und derselben Rechtsnorm (vgl. § 27 Abs. 4). Die Begründung zum Gesetzentwurf führt zu den Gründen und zu bezweckten Folgen nicht aus, was zu einer erheblichen Unsicherheit hinsichtlich der Auslegung der Absichten des Gesetzgebers führen wird.

Erstmals soll in Sachsen zudem durch das neue Gesetz der Begriff „Öffentliche Ordnung“ legal definiert werden: „Öffentliche Ordnung: die Gesamtheit der im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung liegenden ungeschriebenen Regeln für das Verhalten des Einzelnen in der Öffentlichkeit, deren Beachtung nach den jeweils herrschenden Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten Zusammenlebens betrachtet wird“ (§ 4 Abs. 2 des Gesetzentwurfs zum des SächsPVDG). Diese Formulierung geht auf Bill Drews, den Präsidenten des Preußischen Oberverwaltungsgerichts, zurück und wurde 1931 in die Begründung des Preußischen Polizeiverwaltungsgesetzes übernommen. Mit der Ergänzung „verfassungsmäßige Ordnung“ wird diese Formulierung auch vom Bundesverfassungsgericht verwendet (BverfGE 69, 315 (352)).

Die landläufige Definition des Begriffs „öffentliche Ordnung“ unterliegt erheblicher Kritik. „Die in der Definition der öffentlichen Ordnung angesprochenen ‚ungeschriebenen Regeln‘ sind keine Rechtsnormen. Insbesondere sind sie nicht Gewohnheitsrecht. Es handelt sich um gesellschaftliche Ordnungsnormen. Indem diese zum Schutzgut des Polizeirechts erhoben werden, wird von allen verlangt, sich nach ihnen zu richten. Kriterium für die Aufnahme von Regeln in den Verhaltenskodex sollen die Auffassungen der Mehrheit sein. Die Definition der öffentlichen Ordnung entspricht aber längst nicht mehr der Realität. […] Die traditionelle Definition sollte daher aufgegeben werden und das komplexe Schutzgut der öffentlichen Ordnung, vergleichbar wie dies bei der ‚öffentlichen Sicherheit‘ der Fall ist, in bestimmte Schutzgüter aufgegliedert werden, die sich aus den heutigen Anwendungsfeldern ergeben.“ (Götz 2013, S. 32) Dennoch wird diese Definition in das sächsische Polizeivollzugsdienstgesetz eingeführt. So entsteht eine Generalklausel für das Einschreiten der Polizei gegen irgendwie geartetes abweichendes Verhalten, ohne hinreichend zu bestimmen, was „herrschende Anschauungen“ sind und wann Anschauungen zu herrschenden Anschauungen werden.

Das Polizeibehörden- und das Polizeivollzugsdienstgesetz führen viele weitere Regelungen ein, deren Anwendung hoch umstritten ist und bei denen abzusehen ist, dass sie gerichtlich überprüft werden. Das gilt z. B. für die Verknüpfung der Befugnis zum Betreten einer Wohnung mit der gleichzeitigen Durchsuchungsbefugnis (§ 23 Gesetzentwurfsdes SächsPVDG) oder die Befugnis der Polizeibehörden, in den fließenden Verkehr einzugreifen (§ 19 Abs. 1 des Gesetzentwurfs des SächsPBG). Aus der allgegenwärtigen Begründung „Abwehr von Terror“ erschließen sich diese Befugniserweiterungen nicht. Sie stellen ohne Not Rechts- und Anwendungsunsicherheit für die Polizei bzw. die gemeindlichen Vollzugsdienste dar. Man kann davon ausgehen, dass Polizeibedienstete Befugnisse zurückhaltender und unsicherer anwenden, solange diese nicht abschließend und gegebenenfalls durch juristische Überprüfung konkretisiert sind.

Von einer guten Polizeirechtsnovelle dürfen Bürgerinnen und Bürger erwarten, dass ein rechtsstaatlich sauberes Gesetz durch gut ausgebildete Polizeibedienstete rechtssicher und souverän angewendet wird. All diese Prämissen sind bei dem vorliegenden Gesetzentwurf zweifelhaft. Durch den Personalmangel der Polizei fallt bereits jetzt ein erheblicher Teil der Weiterbildungsveranstaltungen aus (Landtagsdrucksache 6/7741). Die Einführung eines neuen Gesetzes löst aber einen erheblichen Weiterbildungsbedarf aus. Es steht zu befürchten, dass das unnötig in seinem Umfang neu gefasste und teils rechtswidrige und ungenaue Gesetz durch unzureichend geschulte Bedienstete angewendet werden muss.

Mit der Einführung des Begriffs „Ordnungswidrigkeit von erheblicher Bedeutung“ (§ 4 Abs. 6 Gesetzentwurfs des SächsPVDG) entsteht ein weiteres Problem. Zwar wird in diesem Abschnitt definiert: „Ordnungswidrigkeiten von erheblicher Bedeutung: Ordnungswidrigkeiten, bei deren Begehung ein Schaden für ein bedeutsames Rechtsgut, wie Bestand oder Sicherheit des Bundes oder eines Landes, Leben, Gesundheit, Freiheit einer Person oder bedeutende Sach- und Vermögenswerte, zu befürchten ist oder wenn die Vorschrift ein sonst bedeutsames Interesse der Allgemeinheit schützt“. Jedoch wird nicht ausgeführt, welche Ordnungswidrigkeiten nach dem Ordnungswidrigkeitengesetz das sein sollen. Nach laufender Rechtsprechung fallen u. a. erhebliche Ruhestörungen, Ordnungswidrigkeiten aus dem Umweltrecht (Gewässerverschmutzungen, wilde Mullentsorgung) und das unzulässige Zünden von Pyrotechnik unter die Ordnungswidrigkeiten. Selbst wenn im Polizeivollzugsdienstgesetz die „Ordnungswidrigkeit von erheblicher Bedeutung“ klar geregelt wäre, ergäbe sich ein erheblicher Interpretationsspielraum. Ab wann etwa ist eine Ruhestörung eine erhebliche und wann es sich um eine nach ihrer Intensität und Dauer hinzunehmende Ruhestörung?

Problematisch wird diese Unklarheit in Bezug auf die Befugniserweiterung des Polizeivollzugsdienstes und der Polizeibehörden. Im bislang geltenden Polizeigesetz sind Gewahrsamnahmen nur bei einer Störung der öffentlichen Sicherheit zulässig (§ 22 Abs. 1 SächsPolG). Nach § 22 Abs. 1 des Gesetzentwurfs des SächsPVDG sollen Gewahrsamnahmen auch bei „einer Ordnungswidrigkeit von erheblicher Bedeutung für die Allgemeinheit“ zulässig sein. Und nach § 33 Abs. 2 des Gesetzentwurfs des SächsPBG sind die Voraussetzungen für den Erlass einer Alkoholkonsumverbotszone dahingehend erweitert, dass entgegen § 9a Abs. 1 SächsPolG nicht mehr nur alkoholbedingte Straften zum Erlass berechtigen, sondern auch „alkoholbedingte Ordnungswidrigkeiten von erheblicher Bedeutung“.

Zu bedenken ist weiterhin der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. „Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz stellt die bedeutendste Rechtsschranke des Einschreitens zum Zweck der Gefahrenabwehr dar. Im weitesten Sinne umfasst er die folgenden Grundsatze: 1) das Erfordernis, dass die behördlich angewandten Mittel geeignet zur Gefahrenabwehr sein müssen (Geeignetheit); 2) von mehreren geeigneten Maßnahmen ist diejenige zu ergreifen, die den Einzelnen und die Allgemeinheit am wenigsten beeinträchtigt (Grundsatz der Erforderlichkeit oder des geringsten Eingriffes; Grundsatz des mildesten Mittels); 3) Maßnahmen dürfen nicht zu einem Schaden fuhren, der zu dem beabsichtigten Erfolg erkennbar außer Verhältnis steht (Verhältnismäßigkeit im engsten Sinne)“ (Götz 2013, S. 105). Eine Vielzahl von Bestimmungen entspricht diesen Grundsätzen nicht. So etwa § 59 „Einsatz technischer Mittel zur Verhütung schwerer grenzüberschreitender Kriminalität“: Nach dieser Norm wäre in einem Korridor von 30 km diesseits der Außengrenzen, „soweit Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der betreffende Straßenabschnitt von herausgehobener Bedeutung für die grenzüberschreitende Kriminalität ist“, Videoüberwachung und der automatisierte Abgleich der angefertigten Bildaufzeichnungen mit Gesichtserkennungssoftware zulässig. Da der Eingriff in die informationelle Selbstbestimmung unter Verweis auf die Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität die Allgemeinheit trifft, steht die Verhältnismäßigkeit in Frage. Nach Angaben des Innenministeriums liegt die „Grenzkriminalität auf niedrigstem Stand seit zehn Jahren“ (Sächsisches Staatsministerium des Inneren 2018). Auch nach der Polizeilichen Kriminalstatistik Sachsens (PKS) aus den Jahren 1993 bis 2017 ist bei Kfz-Diebstahl (1993: 27.336 Fälle; 2017: 2.503 Fälle) ein Rückgang um 91 Prozent und bei Wohnungseinbrüchen (1993: 7.606 Fälle; 2017: 4.071 Fälle) um 46 Prozent festzustellen. Trotz der eingeschränkten Aussagekraft der PKS (Dörmann 2004) ist ein massiver Grundrechteeingriff mit der herausgehobenen Bedeutung grenzüberschreitender Kriminalität bei extremen Rückgängen wichtiger Deliktformen nicht zu begründen. Kfz-Diebstahl und Wohnungseinbruch können aufgrund der hohen Versicherungsabdeckung und des sehr geringen Dunkelfeldes als guter Indikator für die Kriminalitätsentwicklung dienen.

Offenkundig ungeeignet ist die „Anlassbezogene automatisierte Kennzeichenerkennung“ (§ 58). Die Probephase der mobilen automatisierten Kennzeichenerkennung weist eine Fehlerquote von über 97 Prozent aus (Landtagsdrucksache 6/8121), so dass alle „Treffer“ manuell von Polizeibediensteten überprüft werden mussten. Die hohe Fehlerquote rührt von der schlechten Bildqualität her (Landtagsdrucksache 6/8122). Diese technischen Einstellungen ergeben aber nur dann einen Sinn, wenn künftig wie in anderen Bundesländern durch Abgleich von Fahndungsbildern Bewegungen von Personen nachvollzogen werden sollen (Kichling/Kenzel 2011). Hierzu müsste jedoch das noch nicht beschlossene SächsPVDG geändert werden, da im gegenwärtigen Entwurf das Zusammenführen der Daten zu einem Bewegungsprofil unzulässig ist (§ 58 Abs. 3).

Viele der Befugnisse weit im Vorfeld konkreter Gefahren, Straftaten oder Vorbereitungshandlungen und die damit verbundenen Grundrechtseinschränkungen sind vermutlich unverhältnismäßig. Dies betrifft unter anderem § 21 „Aufenthaltsanordnung und Kontaktverbot“, § 61 „Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung und zur gezielten Kontrolle“, § 63 „Längerfristige Mittel“ und § 66 „Telekommunikationsüberwachung“.

Enrico Stange, Florian Krahmer

Literatur: 

- Bässmann, Jörg/ Vogt, Sabine: Community Policing. BKA-Forschung, Wiesbaden 1997.

- Bundestagsdrucksache 18/7151. Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag zum Thema: Sogenannte islamistische Gefährder.

- Buzan, Barry/ Wäver, Ole/ de Wilde, Jaap: Security - A New Framework for Analysis. 1997.

- Deleuze, Gilles: Unterhaltungen. Suhrkamp Verlag, Frankfurt a.M. 2014.

- Dietrich, Jan Hendrik/ Eiffler, Sven-R.: Handbuch des Rechts der Nachrichtendienste. Boorberg Verlag, Stuttgart 2017.

- Dörmann, Uwe: Zahlen sprechen nicht für sich. Verlag Luchterhand, München 2004.

- Edelman, Murray: Politik als Ritual. Campus Verlag, Frankfurt a.M. 2005.

- Eick, Volker: Zur Rolle von None-Profit-Ordungsdienste in der Sicherheitsproduktion. In van Elsbergen: Wachen, kontrollieren, patrouillieren. VS Verlag, Wiesbaden 2004.

- Fickenscher, Guido: Bürger in Polizeidienst – Freiwillige Polizeidienste und Sicherheitswachten. In: Stober, Rolf (Hrsg.): Jahrbuch des Sicherheitsgewerberechts 2007. Hamburg 2008.

- Fischer, Thomas: Strafgesetzbuch mit Nebengesetzen. Verlag C.H. Beck, München 2013.

- Frankfurter Rundschau: Maas und de Maizière einigen sich auf Maßnahmen gegen Gefährder. 2017. http://www.fr.de/politik/terror-maas-und-de-maiziere-einigen-sich-auf-massnahmen-gegen-gefaehrder-a-737768, zuletzt aufgerufen am 18.07.2018.

- Freie Presse: Sachsens Innenminister wirbt für strengeres Polizeigesetz. 2018. https://www.freiepresse.de/nachrichten/sachsen/sachsens-innenminister-wirbt-fuer-strengeres-polizeigesetz-artikel10261815, zuletzt aufgerufen am 18.07.2018.

- Galli/ Thomas: Das neue bayrische Polizeiaufgabengesetz. Fritz Bauer Blog 2018. https://www.fritz-bauer-blog.de/de/startseite/aktuell/thomas-galli-28-05-2018-polizeiaufgabengesetz, zuletzt aufgerufen am 18.07.2018.

- Gerstner, Dominik: Predivtive Policing als Instrument zur Prävention von Wohnungseinbruchsdiebstahl. Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht, Freiburg 2017.

- Götz, Volkmar: Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht. Verlag C.H. Beck, München 2013.

- Kichling, Michael/ Kenzel, Brigitte: Recht und Praxis der anlassbezogenen automatischen Kennzeichenfahndung, Verkehrsdatenabfrage und Mobilfunkortung zur Gefahrenabwehr in Brandenburg. Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht, Freiburg 2011.

- Krahmer, Florian: Grundlegende rechtsstaatliche Prinzipien werden außer Kraft gesetzt. Neues Deutschland, 2018 a. https://www.neues-deutschland.de/artikel/1090603.verschaerfung-der-polizeigesetze-grundlegende-rechtsstaatliche-prinzipien-werden-ausser-kraft-gesetzt.html, zuletzt aufgerufen am 18.07.2018.

- Krahmer, Florian: Sächsische HilfspolizistInnen. Bürgerrecht und Polizei, Ausgabe 116/ 2018.

- Löffelmann, Markus: Die Zukunft der Deutschen Sicherheitsarchitektur – Vorbild Bayern?. Zeitschrift für das Gesamte Sicherheitsrecht, Ausgabe 3/ 2018.

- Meier, Bernd-Dieter: Kriminologie. Verlag C.H. Beck, München 2010.

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- Petri, Thomas: Stellungnahme des Bayrischen Datenschutzbeauftragten zum Gesetz zur Neuordnung des Bayerischen Polizeirechts (PAG-Neuordnungsgesetz). München 2017.

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- Singelnstein, Tobias/ Stolle, Peer: Die Sicherheitsgesellschaft. VS Verlag, Wiesbaden 2012.

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- Stange, Enrico. Kleine Anfrage zum Thema: Personelle Ausstattung unterer sächsischer Polizeibehörden (Orts- und Kreispolizeibehörden). Drucksache Sächsischer Landtag 6/13412.

- Stange, Enrico. Kleine Anfrage zum Thema: Eingriff der Ortspolizei Dresden in den fließenden Verkehr. Drucksache Sächsischer Landtag 6/10675.

- Stange, Enrico. Kleine Anfrage zum Thema: Geräte zur mobilen automatisierten Kennzeichenerkennung (AKES). Drucksache Sächsischer Landtag 6/8122.

- Stange, Enrico. Kleine Anfrage zum Thema: Mobile automatisierte Kennzeichenerkennung 2013- 2016. Drucksache Sächsischer Landtag 6/8121.

- Stange, Enrico. Kleine Anfrage zum Thema: Fortbildungsveranstaltungen bei der sächsischen Polizei 2014 - 2016. Drucksache Sächsischer Landtag 6/7741.

- Stange, Enrico. Kleine Anfrage zum Thema: Gefährderansprache bei der sächsischen Polizei. Drucksache Sächsischer Landtag 6/4746.

- Tagesschau: „Nach Recht und Gesetz entschieden“. 2018. https://www.tagesschau.de/inland/leibwaechter-gerichtsurteil-107.html, zuletzt aufgerufen am 18.07.2018.

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- Wissenschaftlicher Dienst Bundestag: Aktueller Begriff, Ausgabe 36/08, 23.07.2008.